最终内部咨询沟通-波特兰消防及救援局没有连贯的问责制

当市居民面临难以想象的紧急情况时, 他们会依靠波特兰消防救援局 (Portland Fire & Rescue)。该局优先考虑其重要任务, 让消防员做好应对各种危机的准备, 并确保消防站随时可以回应。它没有表现出同样的承诺来创造和维持一个负责任、专业的工作场所。

该局有700多名职工, 其中大多数是男性和白人。该局表示希望使其员工多元化, 并更好地反映其服务的社区。在 2019 年, 本市首位黑人女消防员晋升为消防队长, 该局5个部门中的3个部门现在由女性领导。该局最近已采取措施, 通过改变招募和招聘来实现多元化。但 2018 年的一项工作场所研究发现, 该局内的一些女性和有色人种在白人男性主导的环境中感到有隔离, 而家庭式的文化让一些职工在工作场所表现得不专业。

此审计发现, 该局没有投入所需的时间、精力和资源来改善其文化并实现其多元化目标。该局没有连贯的职工问责制, 这是任何健康工作场所的重要元素。它没有提供关于人际沟通和解决冲突的培训, 也没有确保员工参加本市关于违禁行为的强制性培训。该局也没有建立一个清晰和有沟通良好的程序来提交投诉、进行调查和实施职工信任的纪律。

我们向消防和救援局和人力资源局 (Bureau of Human Resources) 提出建议, 以发展消防局 (Fire Bureau) 的职工问责制并改善其工作场所的文化。

消防局独特的工作要求影响其文化

消防局的使命是通过结合预防和社区健康计划以及回应火灾、医疗、自然灾害和其他紧急情况来保护社区。

该局雇用了700多名职工。2021 年, 89% 为男性, 79% 为白人。波特兰有 30 多个消防站全天候运作, 配备消防员小团队, 每隔三天 24 小时轮班工作。在轮班期间, 团队会回应紧急情况、维修设备和消防站、吃饭、培训、锻炼和打发空闲时间。消防员通常在 24 小时轮班中的大部分时间都在一起, 除非他们回到自己的房间睡觉。

该局的文化是由职工共同生活并在危险情况下保护彼此的生命所塑造的。职工将他们的工作场所描述为一个家庭, 一些人说他们在工作之外与同事保持着密切的友谊。有些职工表示, 紧密结合的文化是工作中最好的部分, 消防员们互相照顾。

一些职工可能感觉不到是家庭的一分子

将同事视为家人而不是专业同事也有不利之处。2018波特兰州立大学 (Portland State University) 的一项研究发现该局的文化使一些职工 – 尤其是女性和有色人种 – 感到被隔离或被迫服从。这可能会阻碍该局实现职工多元化的目标。

该研究还发现, 消防站的亲密环境助长了冲突和不专业的行为, 包括与性、种族、性别、性取向和国籍有关的冒犯性笑话和评论。我们发现, 在 2018 年至 2020 年期间, 对消防局职工的调查中有 43% 涉及不专业行为的指控, 包括不礼貌、冒犯、种族主义或骚扰行为。根据美国平等就业机会委员会 (U.S. Equal Employment Opportunity Commission) 的说法, 很大程度上, 同类的员工和分散的工作场所是骚扰的风险因素。

该局的文化和狭窄的消防站宿舍也可能使人们难以追究不当行为的责任。忽略不当行为可能比直言不讳更容易。报告不良行为也可能被视为有风险。一些职工表示, 他们不说出来是因为他们害怕遭到报复。

问责制的另一个挑战是, 消防员的整个职业生涯都是在消防局工作, 大多数主管和经理都在他们现在监督的工作人员旁边升职。这些关系 – 以及其创造的忠诚度 – 可能使管理人员在处理不当行为时难以保持客观。

消防局没有一个连贯的职工问责制

识别和解决问题行为的职工问责制是任何健康工作场所的重要元素。问责制应该:

• 为工作要求和职工行为设定明确的期望, 并确保对员工进行培训以符合这些要求

• 为提交投诉提供指导和工具, 以便职工和社区成员了解如何处理问题

• 指导管理人员收到投诉后要怎様处理

• 记录和分析投诉以识别风险行为模式以及需要培训或澄清政策的地方

• 对可能的不当行为进行一致、公正和及时的调查

• 对不当行为实施可预测、公平和迅速的纪律处分。

职工必须信任问责制度才能发挥作用。如果职工认为他们的投诉会被忽视, 害怕因直言不讳而遭到报复, 认为违反规则不会产生任何后果, 或认为系统不公平, 那么工作场所的士气就会受到影响, 并且可能会导致更高的离职率。薄弱的问责制也可能阻碍该局招募更多女性和有色人种。

我们发现, 消防局没有职工明白和信任的连贯问责制。它忽略了对工作场所行为期望的培训。其投诉程序不明确, 因此职工可能不知道如何举报不当行为, 主管也可能对投诉的处理不一致。没有人分析可用的投诉信息来识别趋势并防止未来在工作场所的问题。有些职工认为调查不一致、不公平和缓慢。该局的纪律处分的过程也无法预测或不透明, 导致职工认为纪律处分不公平。

消防局忽略了改善工作场所文化的培训

消防局优先考虑操作的培训, 与促进社区安全的使命是一致的 – 消防员可能必须做的事情来保护生命、财产和环境 – 但忽略了可以改善消防局专业的工作场所和帮助推进消防局促进多样性、公平性和包容性的目标。

消防局管理人员已向工作人员发布了关于对工作场所的行为期望的备忘录。但职工仍未接受 2018 年波特兰州立大学研究建议的人际沟通、解决冲突和团队发展培训。消防局管理人员表示, 他们按照建议提供了压力管理培训。

据管理层和人力资源局 (Bureau of Human Resources), 直至 2021 年底, 许多职工尚未完成所有市职工要求的关于工作场所禁止骚扰、歧视、种族主义和报复的进修培训。我们无法核实完成率, 因为人力资源局的培训记录不准确, 消防局也没有追踪。

消防局管理人员指出工作场所培训的各种障碍。他们说, 安排面对面的培训具有挑战性, 因为消防站必须为紧急情况提供服务, 而消防局没有为工作人员培训期间回补职位所需的加班预算。管理人员表示, 其他挑战包括工作时间表、在线培训的技术问题、领导层更替以及与新冠病毒 (Covid-19) 和野火事件相关的额外工作量。

消防局提供的指导和提出投诉的选择很少

消防局没有明确说明其现有的投诉和调查程序应该如何运作。在其网站上没有解释职工或社区成员如何投诉的信息, 除非是针对波特兰街头响应 (Portland Street Response)。两份内部文件描述了投诉程序, 但对举报不当行为有不同的说明。例如, 消防局的一般命令 (General Orders), 共 513 页包括提出某些类型投诉的指南, 并鼓励消防员向其主管或其他人报告骚扰或歧视。该指南已过时, 指的是两个不再存在的接收实体。

另一份内部文件要求职工向被投诉职工的主管报告某些违规行为。虽然该建议与该局的“指挥链”架构是一致的, 但如果有些员工不相信主管会做出适当的回应, 他们可能会不作出报告。

人力资源管理规条 2.02 适用于所有本市职工, 并提供了多种提交骚扰、歧视、种族主义和报复投诉的选择, 包括监管层级之外的途径。尽管职工可以根据本市的规定向人力资源部提出投诉, 但一些消防部门的职工对于走出他们的部门以外求救, 犹豫不决。

主管在投诉处理方面收到的指导很少

消防局处理冲突的方法是让组织最低层的主管来解决它, 但管理层没有指示他们如何回应公众或同事对消防局职工的投诉。

关于处理投诉的有限指导意味着个别主管可以决定如何最好地作出回应。有些人可以选择什么都不做, 而另一些人则将问题提交到人力资源部或通过指挥链。

这种自由度在把工作场所视为一个家庭的, 尤其成问题, 因主管通常与他们所监管的员工保持悠久的关系。这可能导致有些职工认为问责制不平衡且容易会偏袒。

我们无法验证主管处理投诉是一致的, 因为消防局没有记录这些投诉, 而人力资源部仅在投诉导致调查时才对其进行追踪。如果没有投诉数据, 该局也错过了识别趋势、工作场所风险和培训需求的机会。

职工认为调查是不一致、不公平和缓慢的一些消防局职工认为不当行为调查是不一致或不公平的。他们认为结果是受到投诉人、被调查者和进行调查的人的影响。职工们表示, 受宠职工的标准比其他职工低。职工们还认为, 调查的时间太长, 这些情况加起来会打击士气, 因为职工根本没有得到及时的解决方案。

我们的审计包括对 2018 年至 2020 年由消防局主管、人力资源和外面的调查人员进行的调查审查。我们无法确定调查是否一致或公平, 主要是因为文件不完整。有些调查文件夹是空的, 而另一些则只包含采访记录或录音。我们还发现, 人力资源部对调查和纪律的集中追踪不完整, 还包括错误和不一致。

当调查文件夹包含要审查的信息时, 我们通常无法判断是否有遵循了人力资源部的程序。有些程序步骤不清楚或措辞为建议, 而有些则不需要记录在案。

不完整的信息也使得难以核实调查的时间。我们可以评估的那些需要 27 到 376 天才能完成, 或平均 116 天。

人力资源部的调查程序不包括完成关键步骤的及时性基准或如何及时完成调查的指导。而越来越身负重任进行调查的的消防管理人员几乎没有接受过培训, 也没有针对消防局的具体指导。有些人还表示, 他们不确定如何在现有工作中优先考虑问责职能。

我们注意到, 有些延误超出了调查人员的控制范围, 例如职工休假以及市检察官办公室的审查。消防局和人力资源部表示, 消防员每三天轮班一次, 这使安排和完成采访变得困难。

纪律决定不可预测、耗时且被视为不公平

我们的审计和波特兰州研究表明, 许多消防局职工认为纪律处分程序不明确或不公平。有些职工表示纪律不一致, 其他人则表示很少强制执行。

我们确认了从 2018 年到 2020 年至少 22 项导致纪律处分的调查, 包括口头谴责、书面谴责和停职。在其他情况下, 主管就其行为向违反工作规则的职工提供咨询。

除了对下班后醉酒驾驶指控的调查外, 该局没有指导方针来确保在调查确定职工违反工作规则时采取一致的纠正措施。人力资源部和市检察官办公室 (City Attorney’s Office) 为市管理人员和主管制定的纪律手册指出, 纪律水平应基于违规的严重程度和职工特有的因素, 包括先前的警告或纪律处分和工作历史。因此, 两名有类似不当行为的职工可能会受到不同的纪律处分。

缺乏透明度的程序和纪律决策可能会导致职工不信任该程序。消防局的政策没有解释管理人员和主管在做出纪律决定时要考虑各种因素。管理层表示, 为了避免伤害职工, 会避免传递强加纪律的信息, 即使是笼统地说也会避免。

消防局将有关调查和纪律的信息视为机密的既定做法与市和消防局的指导是一致的。但是, 没有什么能阻止消防局传达非识别信息来传达不当行为的后果或由于问责制过程而进行的工作场所变更。有些投诉人和被调查的职工也可能永远不会知道调查的结果, 因为没有要求该局要通知他们, 而市规条只要求骚扰和歧视的案件要通知。

缺乏纪律指导方针可能导致问责程序的延误。我们发现, 消防局在调查完成后需要 1 到 463 天, 或平均 119 天来决定纪律处分。

消防局设定了一个负责任的目标, 使其员工队伍多元化。如果不采取可衡量的及时措施来制定职工信任的清晰一致的工作场所问责制, 将难以实现。

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