波特兰干净能源基金: 实施选民通过的计划所需的额外步骤

倡议请愿为计划铺路

由社区成员和非营利组织领导人组成的多元化联盟发起了波特兰干净能源基金的倡议请愿。在争取选民支持的竞选活动中，该联盟表示，该计划将切法解决减少温室气体排放、创造干净能源就业机会和造福服务不足的社区。 2018 年 11 月，65% 的选民通过了这项措施。

该计划的一些福利是意图来自拨款资助的项目。例如，立法 – 在选民通过后成为城市法规 – 设想从该计划中的税收，以支付在以下地方提供气候和平等福利的项目:

问责制尚未作最终确定

选民通过的计划目的是提供资金和监督 “以确保波特兰市的气候行动计划 (Climate Action Plan) 是以支持所有波特兰人的社会、经济和环境利益的方式实施” 并确保多元化的承包商和备用劳动力。为此，该措施指示该计划的委员会:

• 尽可能按特定的比例类别分配资金;
• 采用业绩衡量和报告系统; 和
• 采用具有雄心、可衡量目标的劳动力和承包商平等计划。

按选择的途径而复杂化的类别报告支出的计划

该委员会于 2021 年 4 月向市议会建议了其第一批拨款组合，而市议会一致批准了。该组合包括奖励， 通过45 项拨款总计 860 万美元。

立法规定了范围，以指导计划应尽可能分配给每个类别的资金比例。

来源: 波特兰干净能源基金立法

如果提供资金类别是:	就应该得到:
可再生能源和能源效率计划	40-60% 的资金
干净能源工作培训、学徒和承包商支持	20-25% 的资金
再生农业和绿色基础设施	10-15% 的资金
未来的创新	5% 的资金

该计划没有报告其按拨款类别划分的活动是否与立法中的目标比例一致。向议会提出的建议拨款使用了混合资金类别和拨款类型的描述。叙述一般指出，小额和大额拨款分布在目标提供资金的地方内，规划拨款则分布在所有地方。

按类别分配提供资金

7 拨款 - 干净能源 $3,090,054

29 拨款 - 计划 $2,549,968

4 拨款 - 劳动力 $1,858,206

4 拨款 - 再生农业/绿色基础设施 $937,312

1 拨款 – 多个 $199,260

该计划打算根据三年持续的平均值报告资金分配情况，并预计在任何一年份的资金分配会在立法目标之外的可能性。此方法在 2020 年 6 月发布的征求公众意见的拨款申请要求草案和评分指南中已注明。项目经理在审计采访中表示，按提供资金类别的报告将是基于实际花费的金额，而不是拨款奖励金额。这意味着最早的机会报告拨款接受方的最初支出将会是在 2022 年。此外，工作人员解释说，这种核算对于 250 万美元的规划拨款尤其重要，因为预期和最终提供资金类别之间可能存在差异。

委员会成员和工作人员讨论了报告方法，但尚未最终确定或提交给议会。以三年持续的方式报告实际美元的平均值将使该计划难以获得所需的及时财务信息，以确保分配符合立法要求的比例，并了解和宣传有多少可用于未来的拨款。

使用拨款信息来通知业绩目标的计划

该计划尚未采用衡量、追踪和报告业绩的方法 – 按照立法的要求 – 但于 2020 年 4 月开始为其奠定基础。委员会于 2020 年 11 月成立了一个评估和报告小组委员会，以讨论计划指标和接受拨款方的输出和成果。计划和可持续性局于2021 年 1 月提交的预算申请表明，该计划预计会收集业绩数据，包括与拨款投资相关的分类人口统计信息，以了解和调整该计划。工作人员预计，其计划层面的业绩衡量标准将在未来两到三个财政年度内制定。

委员会于 2020 年 4 月审查了一份业绩衡量标准草案，该草案用于为拨款申请问题、评分标准和报告要求提供信息。例如，工作人员将温室气体影响纳入了对这些初期拨款的早期可行性筛选。在其寻求议会批准的演示中，工作人员使用了“物理改进项目在整个生命周期内减少的温室气体排放量估计约为 11,500 公吨” 这一指标。拨款接受方在其拨款协议中承诺按该指标衡量和报告数据。

所有拨款接受者都有共同的报告要求，以及特定于拨款类型、规模和阶段的报告要求。例如，绿色基础设施项目需要以英亩或平方英尺为单位报告项目面积。再生农业项目将报告估计的年收成量。工作人员和委员会旨在达到这些报告要求，为计划提供对议会和公众负责所需的有意义的信息。确保拨款接受方提供有效的业绩数据对于实施该计划的目标以及向议会和公众传达可靠结果是重要的。

劳动力和承包商平等目标设定的工作在进行中

该立法要求委员会采用一项劳动力和承包商平等计划，该计划具有雄心的、可衡量的目标，用于培训和雇用历史上的弱势社群。该措施说明，委员会应与适当的利益相关者协商，并结合城市采购的做法来制定计划和目标。

计划工作人员在与委员会和利益相关者的会议上表示，目前还没有信息可用于设定有意义的目标。工作人员确认需要针对该计划旨在拨款的项目类型进行劳动力市场研究。现有的劳动力市场数据没有用处，因为它们用于规模更大的项目，而不是那些可能从该计划获得拨款的项目。

因此，该计划自 2020 年 1 月以来一直在使用初步的方法，同时取得给目标定义所需的信息。该方法包括从拨款申请和评分标准中收集信息，如前所述，这些是由工作人员和委员会成员使用反映各种利益相关者和公众评议期的公众参与程序制定的。

值得注意的是，立法中要求的劳动力和承包商平等协议的模板是针对不同类型的拨款和项目而定制的，并根据公众和委员会的反馈得到信息以及审查公认的做法。它们涵盖了各种复杂技术的地方，例如何时需要有现行工资率的门槛。

工作人员表示，所有拨款接受方都以书面形式同意提供业绩衡量所需的基线信息，例如用于资助项目的劳动力和承包商的分类人口统计数据。该计划还打算和有预算在 2021-22 财政年度进行劳动力市场研究，以补充拨款接受方报告的信息。如前所述，计划和可持续性发展局预计该计划的业绩衡量标准 – 包括那些关于劳动力和承包商平等 – 将在未来两到三个财政年度进行。

计划需要关于气候目标、能力建立和监督的指导

初步倡议请愿已为实施铺路，但该计划的核心方面需要委员会的额外指导和议会的决定。这是因为立法的参考是根据过期的气候系统标准，对能力建立提供了有限的指导，并且没有具体说明谁负责监督。与我们在此次审计中报告的其他地方类似，切法解决这些要素中的每一项都涉及考虑权衡和风险，以及与议会和公众的透明度，以确保该计划符合预期结果。

由于气候行动计划已过期，拨款类别有优先

该立法将该计划的目标与该市的气候行动计划联系起来，但它于 2020 年已到期。气候行动计划为波特兰的当地气候策略设定了愿景，包括 20 个目标和 247 个行动项目。制定气候行动计划的规划和可持续发展局预计几年后才能完成新计划。

工作人员说，他们使用议会 2020 年气候紧急声明作为指导，而不是气候行动计划。议会在选民通过该措施后大约一年半采用了该声明。部分的议会声明:

• 制定新目标，到2030 年将碳排放量减少到比1990 年水平低50%，到2050 年达到净零排放; 和
• 指导规划和可持续发展局与其他政府和公众成员合作，发起一项以平等为重点的气候正义倡议。

波特兰干净能源基金的相关城市法规尚未使用此替代标准进行修改，这让该计划自行决定如何为该市更新的气候策略做出贡献。这对于委员会来说尤其重要，其立法职责是评估该计划的有效性并向议会提出修改建议，指的是气候行动计划，而不是紧急声明。

该计划需要了解市议会对立法的提供资金类别如何能配合适应本市气候紧急情况声明的看法。如果没有议会的意见，本市可能会错失机会使其计划在拨款类别中优先考虑，帮助有效实现与波特兰气候紧急声明最相关的目标。

计划需要在能力建立上清晰化

社区组织可能需要帮助建立他们的能力来争取拨款并实现立法预期的结果。能力建立活动的例子包括员工薪酬、财务记录管理、员工培训和技术投资。

立法提到了能力建立的重要性，并允许委员会在拨款决定时考虑它，但没有详细说明应该如何实施。因为有公众的意见，委员会为计划的设计和实施采用了指导原则将能力建立纳入其 “社区驱动” 原则。

该计划在审计期间为各种能力建立活动支付了费用，但没有对哪些活动应符合资格下可行的定义。该计划提供笔译和口译服务以及技术援助 – 例如拨款撰写和预算研讨会 – 以帮助有兴趣从该计划获得项目拨款的组织降低障碍。 2021 年 4 月授予的首次拨款还可能包括能力建立部分，具体取决于拨款接受方和拟议项目。

有更多与小规模拨款组合相关的能力建立指导和策略。

该委员会于 2020 年 6 月建议并经议会批准，提供高达 5,000 美元的有限拨款，以帮助较小的非营利组织 – 尤其是为有色人种社区服务的组织 – 建立内部能力并为未来的拨款机会做准备。 2021 年 4 月，申请支持拨款 (Application Support Grant) 的初次拨款 200,000 美元扩大到 400,000 美元，并为包括能力建立在内的项目和活动建立了一个持续的小额拨款计划 (Mini-Grant Program)。

虽然立法优先提供资金给历来资源不足的人、社区和组织，但更加清晰的能力建立可以帮助委员会确保在其拨款建议中考虑到这一点。此外，明确的目的有助于确定该计划是否应建立业绩目标，以实现与其所采用的 “社区驱动” 指导原则一致的更好结果。

未指定监督机构; 责任最终由议会承担

一个有效的监督机构负责计划的运作，并审查和质疑管理层的活动。与其他选民通过的计划不同，建立波特兰干净能源基金的立法并未赋予其志愿者委员会监督的职责。相反，该计划的 “监督结构” 是立法本身。

虽然没有明确规定监督，但立法中的用语言赋予该计划委员会更多的责任以及与议会和工作人员跟类似的市咨询机构不同的关系。该资金也与本市其他选民通过的计划不同，因为它是由倡议请愿建立的，而不是由议会制定的转介到投票。

否则，分配给委员会的许多额外职责将由市政府工作人员执行。我们比较了咨询机构对其他选民通过的城市计划的权力和责任：艺术税 (Arts Tax)、儿童征费 (Children’s Levy)、修复街道 (Fixing Our Streets) 和住房债券 (Housing Bond)。与他们不同的是，基金委员会有独特的授权可雇用自己的员工。

立法中确认的委员会的两项主要职责，要求其客观地评估其工作，这可能使成员难以对其决定持怀疑态度、提出批评或纠正问题。这两项职责是 1) 向市长和议会建议提供资金，以及 2) 评估该计划在实现立法目标方面的有效性。该委员会是需要帮助设计、实施和监督拨款的核心要素 – 这就是为什么它被公开称为“拨款委员会” – 但也负责评估这些活动。

如果委员会没有明确的监督职责，即使立法还对议会对该计划的治理进行了独特的检查，议会仍对决策负最终责任。市长和议会应该任命委员会的提名人，除非有充分的理由不这样做。如果议会拒绝委员会的拨款建议，立法还要求议会解释其行动。立法规定议会“应向委员会提供对该决定的书面解释”，议会的理由将发布在该计划的网页上。

志愿者委员会迄今为止的活动值得称赞扬。第一批无受薪志愿者的工作量很大，包括参加夜间会议、申请的评分和在小组委员会任职。计划的工作人员表示，他们正在与志愿者合作，以减少委员会职责的时间。

工作人员将委员会和议会视为对该计划的共同监督。委员会负责初步审议，而议会做出最终决定。根据一位主要请愿者的报告，该立法设想该计划的治理模式包括社区领导，以确保将平等纳入计划的实施。在 2019 年的审计中，我们报告了当志愿者委员会负责监督时存在的权衡。对于议会来说，重要的是要监督资金的立法是否按预期运作，是否按照指定的职责履行任务，以及没有引入新的不公平现象。

费用上限, 可变税收挑战计划规划

该计划使用两种类型的费用类别：计划和行政。立法将计划用于行政费用的金额限制在税收的 5% 以内，但税项收集和审计费用在此限制之外。倡议请愿安排行政费用上限于 2021 年生效。招聘和委员会任命的延迟促使议会修改立法并将费用上限的实施延长至 2022 年 7 月。

费用应该要清晰化

组织的行政费用因授予的拨款数量和金额、职员配备和其他因素而异。因为对于行政上限的金额或应计入的成本没有行业基准，管理层可以自行决定将哪些成本归类为行政费用。这种自由裁量权需要权衡取舍，因为花在行政费用上的一美元就是一美元不直接花在计划性拨款或活动上以实现组织的目标。

职员配备在立法中被归类为行政费用，但其他类型的费用可能更难确定为计划或行政费用。例如，在没有立法指导的情况下，该计划将能力建立活动、拨款申请人的培训、劳动力市场研究和项目质量保证服务归类为计划费用而非行政费用。该计划在 2021-22 财政年度为此类费用的预算要求超过 100 万美元。工作人员表示，他们计划征求财务审计师的意见，关于这些费用的分类是否适当。如果没有透明的费用分类，如果议会或公众质疑其对行政费用上限的认定和合规性，该计划的声誉就会受到威胁。

对难以预测税收的预算非常困难

有效的计划管理涉及结合可用的预算和项目机会来实现计划目标。预测税收会有多少很困难，因为它是新的并且在 新冠病毒 (Covid-19) 影响经济时实施的。由于可用作行政费用的总和是税收的百分比，因此管理该计划从一年到下一年可能波动的运作预算会是一项挑战，尤其是在经济急剧下滑的情况下

有两个问题使该计划的预算变得困难。第一是估计税收和实际税收之间的差异，第二是实际税收在什么时候可用于支出。

管理和财务办公室 (Office of Management and Finance) 的税务部门 (Revenue Division) 最初估计每年的税收为 5400 万至 7100 万美元。在议会批准改变大型零售商的征税方式后，该估计值于 2019 年 12 月下调至 4400 万至 6100 万美元。2019-20 财政年度的实际税收为 6300 万美元，而2020-21 财政年度的实际税收为 1.16 亿美元。在最近一个财政年度结束时，收入急剧增长，因为零售商缴纳的税款超出了预期。因此，行政费用限额一年可能约为 310 万美元，下一年为 580 万美元。

何时能收集到税收以及何时可用于该计划的时间也很棘手。时间滞后使管理收入变得复杂。税务部门必须根据已提交的申报表将所欠实际税款的收入与根据估计欠税款作出的预付款进行核对。议会在 2019 年就该计划的初次纳税年度采用了预付款宽限期，并免除了逾期金额的罚款和利息。因此，税务部门决定在获得足够信息以提供更稳定的估计之前，不提供该计划的最新税收估计。税务部门表示，一旦税收在未来一两年到期，它将能够提供更好的估计。

这需要对该计划在即将到来的行政费用上限内运作的能力进行一些猜测。管理层在其要求的 2021-22 财政年度预算中报告称，是使用税务部门预测范围的中点，即 5250 万美元，其行政费用率为 5.2%。工作人员表示，该计划将研究是否将行政费率的计算从年度改为累积，以便为预算管理能更一致性。重要的是，议会了解管理层如何使用其酌处权对费用进行分类，以及根据上限报告其业绩报告的基础是基于哪些假设，以确定是否需要进行调整。

建议

主管专员和规划与可持续发展局总监应与委员会合作，确保波特兰干净能源基金:

1. 设定时间表并公开向议会提交其计划:

• 按类别报告提供资金分配;
• 设定计划业绩目标和开发报告系统; 和
• 完成他们的劳动力和承包商平等计划。

1. 建议议会提出计划将如何推进立法的气候倡议，鉴于气候行动计划已到期。
2. 建议向议会提出指导方针就该计划的能力建立支出的目的、合资格的活动和预期结果
3. 评估监督责任，如有需要，征求意见并向市议会提出立法修改建议。
4. 向议会澄清并传达哪些费用被列为受上限限制的行政费用。
5. 继续与税务部门合作，及时地取得税收报告，以改进预算和行政费用管理。

我们的工作方式

此次审计的目的是评估波特兰干净能源基金计划是否有管理系统来实施立法。我们的审计期涵盖了从 2019 年 2 月议会在选民通过该倡议后首次通过准则更改到 2021 年 4 月议会批准该计划的首次拨款组合时的活动。一个例外是基于在 2021 年 6 月 (2020-21 财政年度) 经审计的财务报表的税收数字。由于在审计开始时没有授予任何个人拨款，所以不在范围内。

为了实现我们的目标，我们:

• 审查了措施 26-201、相关的波特兰市法规和城市管理规则，以及可用和适用的计划指南、预算、程序和委员会记录;
• 采访了规划和可持续发展局的员工、计划委员会成员、其他相关的市政府官员、措施 26-201 联盟的成员以及俄勒冈州能源信托基金 (Energy Trust of Oregon) 的工作人员;
• 审查了市议会的行动、会议记录和相关的支持文件;
• 审查和评估了首次拨款信息，并采访了申请支持拨款接受者;
• 通过将税收和预算支出与行政费用上限进行比较来评估行政支出;
• 根据审计期间完成的计划活动，评估法则中的气候、平等和问责制要求;
• 根据内部控制标准评估计划的监督系统;
• 审查了其他选民通过的城市计划的监督角色和责任: 艺术税、儿童税、修复街道和住房债券; 和
• 审查了我们办公室以及其他司法管辖区发布的相关审计。

我们按照公认的政府审计标准进行了此次业绩审计。这些标准要求我们规划和执行审计以取得充分、适当的证据，从而为我们基于审计目标的发现和结论提供合理的基础。我们相信，取得的证据为我们基于审计目标的发现和结论提供了合理的基础。

审计团队: Tenzin Gonta, 业绩审计员III, Gordon Friedman, 业绩审计员 I, Elizabeth Pape, 业绩审计员 II