紧急管理: 大流行突显了本市长期以来对残疾人的忽视

概括

根据美国残疾人法案，本市必须平等地提供所有服务，包括紧急服务，例如备灾教育、规划和事件应对。在紧急情况下，政府有责任确保残疾人已做好准备并受到保护。

我们发现，在 COVID-19 大流行期间，本市并没有作好准备满足残疾 人的需求，更不用说像地震或 野火等对身体更具破坏性的紧急情况了。

波特兰紧急管理局并没有所需的信息、专业知识或能力去预测和规划 残疾人的紧急需要。本市的紧急计划已经过时，在残疾问题方面存在 差距，并且不包括遵守美国残疾人法案的可靠做法。紧急管理部门为 残疾人提供有限的紧急准备外展服务。因本市无法成功管理其跨部门 的紧急规划职责，导致其准备不足。

我们向紧急管理部门提出建议，以改进本市对残疾人的紧急计划和应 对。
 

背景: 政府有责任在紧急情况下保护社区

灾难暴露了现有的不平等。在紧急情况下，日常生活中面临最大不公 的群组受到的打击往往最严重。研究表明，有色人种、残疾人、60 岁以上、低收入和无家可归的人最容易受到灾难的伤害。对于被多于 一种方式边缘化的人来说，风险更大。 COVID-19 大流行突显了紧急 情况下不平等的影响。

政府最重要的作用之一是保 护社区免受伤害，包括帮人 准备和应对紧急情况。当政 府提供紧急准备及应对计划 和服务时，美国残疾人法案 要求这些计划和服务必须是 无障碍的。因此，残疾人一 定要能获得与非残疾人相同 的机会和福利。

尽管该法案没有具体概述紧 急准备和应对的要求，但司 法部(Department of Justice) 已发布指南以阐 明地方政府对这些要求的责 任。我们使用这指南，包括 州和地方政府的 ADA 最佳应用工具箱, 来评估本市的紧急准备和应对。

重大紧急情况，例如地震、流行病、洪水或重大火灾等需要协调和资 源。尽管本市是区域紧急应对网络的一部分，波特兰紧急管理局有应 对灾难的特定责任，在灾难发生时帮助协调市政局和外边合作伙伴的 行动。

当谈到在紧急情况下满足残疾人的需求时，在我们审查下，紧急管理 部门在所有地方都没有做好准备，并且不符合司法部的指引。

必须的信息并没有收集或使用

为了能为残疾人在有紧急需求时制定计划，紧急管理人员必须了解哪 些需求是什么。例如，紧急管理人员应确认有多少残疾人在灾难时可 能需要合适的通知、疏散援助或交通服务。除了汇总的人口普查数据 外，紧急管理部门的规划员并没有收集有关残疾的波特兰人的信息或 其紧急需求，包括波特兰的残疾有色人种的紧急需求信息。

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本市和县共同为在紧急情况下可能需要帮助的人设立了一个自愿登记 处，称为 “额外需求登记处” (Additional Needs Registry)。 参与者可以在登记本市的紧急警报系统 (PublicAlerts) 时提交有关 其需求的详细信息。然而，该登记处反映的是波特兰残疾人社区不完 整的画面，因为很少人登记。因此，本市和县的紧急规划员并未将其 用于规划目的。

按照目前的运作方式， 该登记处会造成一种已 准备就绪的错觉可能会 弊大于利。该协议赋予 多个市政局和摩特诺玛 县登记的职责和任务， 而本市的社区和公民生 活办公室(Office of Community & Civic Life)要作全面领导和 协调的工作。但是没有 人重视该登记处或致力 使其成为有效和有用的 工具。
 

将残疾人纳入计划或回应关注的问题作为甚少

紧急计划需要让残疾人组织和有各种需求的人参与。紧急管理部门不 会定期询问残疾人社区的意见，作为其制定紧急计划或测试其有效性 的一部分。取而代之，该部门一般依靠少数市政府员工提供意见。

此外，当紧急管理部门收到有关残疾问题的反馈时，对解决这些问题 作为甚少。例如，该部门在实施从本市残疾计划(Disability Program)的工作人员、社区利益相关者的建议或 2016 区域研究针 对有进入和功能需求的人的紧急计划方面进展甚微。

规划存在重大差距

紧急管理部门负责维持书面的紧急计划 ，描述市政局的职责和作用 ，并负责协调全市的紧急计划。我们就以下情况而评估紧急计划是否 能预料并解决残疾人的需求: 紧急通讯、疏散和交通服务以及紧急庇 护所。

紧急通讯
本市应向所有波特兰人提供信息，以便在紧急情况下作出正确的 决定并采取适当的行动。需要做更多的工作来确保残疾人能够接 收、明白本市的紧急通讯并采取行动。例如，我们发觉有证据显 示，在 COVID-19 大流行期间无法使用公共通讯、登记 PublicAlerts 时有障碍、紧急警报消息传递问题以及与紧急计划 不一致的警报用字

疏散和交通服务
紧急计划应描述识别和协助疏散者具不同残疾所需的行动。这是 因为残疾人在离开家或得到紧急交通服务时可能有特定的进入和 功能需求。本市的规划缺少与以下相关的重要部分:

• 确认需要疏散援助的残疾人;

• 制定程序以确保残疾人能够在紧急情况下疏散;

• 当 911 系统超负荷时，向回应者发送援助请求;

• 运送残疾人及其移动设备、医疗设备和其他支持的东西;

• 确保残疾人被运送到适当的、无障碍的环境; 和

• 确保在急救人员和 TriMet(公交机构)忙碌时提供援助和 无障碍的交通服务。

紧急庇护所
计划还应包括一些策略确保有无障碍的紧急庇护所、有支持残疾 人所需的设备和用品以及提供有效、无障碍的通讯。本市和摩特 诺玛县已同意该县将带头提供庇护所。然而，本市的一些紧急计 划并未反映这种职责的分工。

紧急管理部门不具备美国残疾人法案的专业知识或能力

紧急管理部门没有合资格的员工，也没有能力为残疾人的需求进 行有效的规划。该部门通常只有一名规划员来制定和更新紧急计 划。那规划员不是美国残疾人法案的专家，并经常会从计划任务 中抽离从事其他项目。

虽然紧急管理部门的员工报告说他们可以联系其他城市的残疾计 划员工提出问题，但该部门没有一个系统或从外边的来源，例如 社区成员、其他组织或顾问取得这些专业知识。而且，与许多市 政局不同，紧急管理部门没有指定的协调员来促进遵守联邦法律 并提供与残疾相关的培训。

此外，紧急管理部门用现成指南实施解决残疾人紧急需求方面的 作为很少，例如 州和地方政府的 ADA 最佳应用工具箱 和 2016 年区域研究 。

尽管知道其组织方面的挑战，紧急管理部门并未要求市议会( City Council)提供所需的员工或资源为残疾人社区有效地解决 这些问题。
 

短缺引申到紧急协调中心的操作

缺乏专业的知识引申到本市紧急协调中心(Emergency Coordination Center)的管理。该中心在大规模的紧急情况下会 启动。它充当应对活动的运营中心，并为受紧急情况影响的城市 居民提供援助。

在 COVID-19 大流行之前，该中心的政策和程序并未针对美国残 疾人法或设立残疾紧急管理的职位。结果，当 2020 年大流行来 袭时，并没有计划如何确认残疾人的需求，而该中心最初的员工 也不包括残疾倡导者。倡导者们报告说他们要努力成为中心的一 份子，到了那里，要听到关于残疾的问题非常困难。

该中心在大流行期间的演变: 在中心的领导结构中增加了一个平 等官的职位，增加了一个平等和易接近经理以促进语言交流和无 障碍沟通，并建立了一个临时的老龄和残疾社区项目来支持老年 人和残疾社区。然而，如果没有在操作程序中正式确认这些角色 ，那么增加的员工就有可能不具备美国残疾人法案的专业知识， 或者在中心下一次紧急情况启动时就不会被包括在内。
 

更广泛的紧急管理问题导致本市缺乏针对残疾人的紧急准备。其 中包括与决策和问责制相关的挑战、过时的紧急计划以及有关紧 急准备的有限公众教育。
 

决策和问责制结构不足

残疾人最需要的许多服务，例如紧急通知、疏散和交通，超出了 任何一个部门的正常日常职责。它们需要多个部门和合作机构之 间的协调，但本市的紧急计划通常没有概述如何确保这些服务可 供残疾人使用。紧急管理部门的操作指南同样没有为残疾人服务 提供特定的指引。

紧急管理部门必须确保全市计划和应对的协议符合联邦法律。许 多部门为本市的紧急应对作出了贡献，他们有自己的计划、操作 指南和程序。紧急管理部门表示，它没有所需要的来确保每个部 门的应对能满足残疾人的需求，虽然它有协调责任，但缺乏强制 其他部门采取行动的权力。

同样地，本市的平等与人权办公室负责促进全市遵守美国残疾人 法案，但没有资源来监督其他部门的紧急准备工作，也没有权力 强制其他部门遵守法律。[参阅本市遵守美国残疾人法案的相关报 告]

现有的全市监督机构也没有提供确保本市履行其对残疾人的义务 所需的问责制。紧急管理指导委员会(Emergency Management Steering Committee)的成立是为了帮助紧急管理部门为需要跨 部门协调的事件制定政策和程序。它并不总是考虑跨部门的残疾 人需求和相关政策。同样地，由市长、审计员、轮值专员和部门 主管组成的灾难政策委员会(Disaster Policy Council)没有一 直地审查和批准紧急计划或追究部门的责任，以确保本市的紧急 计划和应对能满足残疾人的需求。
 

许多紧急计划已经过时

过时的紧急计划使残疾人面临最高风险，并对所有波特兰人构成 严重问题。

紧急计划应随着收到新信 息 、优先事项、人口和 科技改变以及吸取经验而 演变。联邦紧急事务管理 局(Federal Emergency Management Agency)建 议计划的任何部分都不得 超过两年而未被审查和修 订。

紧急管理部门在过去两年 内只更新了一项计划—沟 通计划。尽管 COVID-19 推迟了 2020 年和 2021 年的更新，但在大流行开 始之前，一半的紧急计划 已经过时。例如地震计划 从 2012 年就没有更新过。

未履行的教育义务

本市法规使紧急管理部门负责制定和实施计划，以教育公众关于 紧急准备。最佳应用的州紧急管理人员应建立强调个人准备的公 共教育计划而残疾人也可参于的。为社区成员提供给他们为紧急 情况做准备所需的工具可以帮助建立复原力并减少灾难的不利影 响。

在 2010 年对紧急管理的审计中 ，我们发现本市对外展和教育活 动的协调是有问题的。“公共教育工作是脱节的，缺乏一致的信 息...”在评估对残疾人的外展活动时，这一发现今天仍然适用。

紧急管理部门施行的准备外展活动有限，并且没有专门针对残疾 人的计划。

另外两个部门—社区和公民生活办公室和平等与人权办公室( Office of Equity & Human Rights)—与波特兰残疾人进行外展 和互动的工作。但是，紧急管理部门尚未与这些部门合作，以设 立对残疾人的紧急准备教育和外展的期望和责任。
 

如果没有特定的更新计划和知情、协调的战略，本市就无法在紧 急情况下快速有效地应对残疾人的需求。此外，紧急管理部门对 残疾人进行紧急情况教育和准备的行动也不尽如人意。缺乏准备 使残疾人的生命处于危险之中。

最近的紧急情况–例如 COVID-19 大流行、热浪、野火和冬季风 暴–突显了为这部分的社区制定更好的紧急计划和准备的必要性

这还存在诉讼的提出或美国司法部合规审查的风险。这些审查可 能会声称本市残疾人紧急计划中的缺陷违反了美国残疾人法案。 全国各地的城市，包括丹佛、洛杉矶和纽约，都因未能在紧急管 理计划中考虑残疾人的特别需求而被起诉。此外，司法部与州和 地方政府就违法行为达成了 220 条和解协议，其中许多涉及紧急 管理服务。

“不幸的是，历史一再重复，显示在紧急情况下，残疾人和其他
有进入和功能需求的人的担忧经常被忽视或被贬低，尽管在紧急
  情况管理的所有阶段都迫切需要回应残疾人社区的担忧。”

波特兰紧急管理局的目的是集中领导和协调紧急管理工作。为确 保本市的紧急管理计划和服务符合美国残疾人法案，我们建议紧 急管理部门:

1. 与其他部门和合作机构领导工作，重新评估额外需求登记 处，并决定登记是否应停止。如果本市和县决定保留它， 紧急管理部门应确保更新的登记会实现其聲明的目的并符 合司法部的指引，包括州和地方政府的 ADA 最佳应用工具 箱。

2. 制定一项计划，包含业绩衡量标准和里程碑，以在紧急管 理中遵守美国残疾人法。
   
   • 该计划应包括特定的战略和时间表为实施州和地方政府 的 ADA 最佳应用工具箱 以及跟据 2016 年研究的建议 ，残疾、包含进入和功能需求的规划: 波特兰市和克拉 克马斯县、华盛顿县、摩特诺玛县和克拉克县的调查结 果摘要。收集有关波特兰残疾人信息的策略应包括收集 分类数据，包括基于种族来确认残疾有色人种的需求。
   
   • 紧急管理部门应确保所有工作由具备美国残疾人法案专 业知识的合资格员工执行。
   
   • 紧急管理部门应使用该计划为战略规划、预算和员工选 择提供信息，并向紧急管理指导委员会、灾难政策委员 会和市议会报告其进展情况。

3. 雇用或指定紧急管理人员来培育美国残疾人法案的专业知识和 合规性，并确保他们拥有履行职责所需的权力和资源。

4. 确保紧急管理人员了解如何满足州和地方政府的 ADA 最佳 应用工具箱 中列出的指引。

5. 将残疾顾问正式纳入紧急协调中心的指挥结构和操作程序。残 疾顾问应具备美国残疾人法和紧急管理的专业知识，以及解决 残疾问题所需的权力。

6. 利用灾难政策委员会和紧急管理指导委员会的权力，确保 全市紧急管理规划和应对符合美国残疾人法案。与市议会 协调，在此两个监督机构正式确认残疾顾问的角色。

7. 代表本市负责协调对残疾人紧急准备的外展活动，并制定 一项战略，其中包括针对残疾人的紧急准备教育和外展活 动的长期和短期目标。

在此报告的末尾查看他们的回复

我们进行了此次审计，以确定本市的紧急准备和应对是否能预料 到和能解决残疾人的需求。我们专注于决定:

• 本市有一个结构可以对紧急管理和美国残疾人法案的遵守 情况进行监督和问责
• 将残疾人的需求纳入本市的紧急准备和应对中，以及
• 紧急管理部门教育和帮助残疾人应对紧急情况。

尽管紧急管理职责跨越不同的市政局、不同层面的政府和不同的 区域机构，但审计范围集中于波特兰紧急管理局以及其如何规划 和协调市内的紧急管理。

为了实现此审计目标，我们:

• 采访了紧急管理局和其他部门的紧急管理工作人员;
• 审查全市的紧急计划和运营政策;

• 采访了社区与公民生活办公室、平等与人权办公室和其他 部门的残疾项目的工作人员;

• 审查了关于紧急管理和美国残疾人法案合规性的城市法规 和行政规则;

• 审查了美国司法部、联邦紧急事务管理局以及其他联邦和 非政府机构提供的紧急管理指南和最佳应用;

• 审查了来自其他司法管辖区的紧急管理审计和研究;

• 了解美国残疾人法案和相关的联邦指引，并审查其他司法管辖区的法院判决和美国司法部的和解协议;

• 审查了整个区域的紧急准备组织结构，并采访了非营利机 构、摩特诺玛县、俄勒冈州、大都会、区域性灾难准备组 织和俄勒冈健康与科学大学(Oregon Health & Sciences University)的工作人员; 和

• 采访了紧急管理部门和残疾社区的利益相关者。

审计服务处直接对就任的市审计师负责。根据城市宪章，审计师 按照普遍接受的政府审计标准进行业绩审计。这些标准要求审计 师是独立的，不属于审计组织，并避免可能损害审计工作的实际 或被认定的关系。依据法规的本市审计师任职于市灾难政策委员 会。我们不认为本市审计员在灾难政策委员会中的成员资格构成 组织性的障碍，因为本市审计员在她任职期间没有直接负责紧急 管理计划的实施。

我们是根据普遍接受的政府审计标准进行了这次业绩审计。这些 标准要求我们计划和执行审计以得到充分、合适的证据，以便为 我们基于审计目标的发现和结论提供合理的依据。我们相信得到 的证据为我们基于审计目标的发现和结论能提供合理的依据。