Administración de Emergencias: La pandemia resalta la prolongada negligencia de la Ciudad afectando a las personas con discapacidades

Resumen

Bajo la Ley de Estadounidenses con Discapacidades, la Ciudad tiene requerido proveer un acceso igualitario a todos los servicios, incluyendo los servicios de emergencia como educación de preparación, planeación y respuesta de incidentes. El gobierno es responsable de asegurar que las personas con discapacidades estén preparadas y protegidas en una emergencia.

Nosotros encontramos que la Ciudad no estaba preparada para satisfacer las necesidades de las personas con discapacidades durante la pandemia del COVID-19, mucho menos para una emergencia más físicamente destructiva como un terremoto o incendio forestal.

La Oficina de Administración de Emergencias de Portland no tiene la información, experiencia o capacidad necesaria para anticipar y planear para las necesidades de emergencia de las personas con discapacidades. Los planes de emergencia de la Ciudad están obsoletos, tienen brechas en las cuestiones de discapacidades y no incluyen prácticas confiables para cumplir con la Ley de Estadounidenses con Discapacidades. La Administración de Emergencias provee una promoción limitada de preparación para emergencias entre las personas con discapacidades. La incapacidad de la Ciudad para administrar con éxito sus responsabilidades de planificación de emergencias en todas las oficinas contribuye a la falta de preparación.

Nosotros recomendamos a la Administración de Emergencias que mejorara la planificación y respuesta de emergencias de la Ciudad para las personas con discapacidades.
 

El Contexto: El gobierno es responsable de proteger a las comunidades durante una emergencia

Los desastres exponen las desigualdades. Las poblaciones que enfrentan las mayores injusticias en sus vidas diarias con frecuencia son las más afectadas por las emergencias. Las investigaciones muestran que las personas de color, con discapacidades, mayores de 60 años, de bajos ingresos y que carecen de una vivienda son las más afectadas por los desastres. Los riesgos son todavía mayores para las personas que son marginalizadas en más de una manera. La pandemia del COVID-19 resalta los impactos desiguales de las emergencias.

Una de las funciones más importantes del gobierno es proteger a las comunidades de los daños, incluyendo ayudar a que las personas se preparen y respondan a las emergencias. Cuando un gobierno provee los programas y servicios de preparación y respuesta para emergencias, la Ley de Estadounidenses con Discapacidades requiere que los programas y servicios sean accesibles. Como resultado, las personas con discapacidades deben tener acceso a las mismas oportunidades y beneficios disponibles para las personas sin discapacidades.

Aunque la Ley no describe específicamente los requerimientos de preparación y respuesta para emergencias, el Departamento de Justicia ha emitido una guía para clarificar estas responsabilidades para los gobiernos locales. Nosotros usamos esta guía, incluyendo el Conjunto de herramientas sobre las mejores prácticas de ADA para los gobiernos locales y estatales, con el propósito de evaluar la preparación y respuesta para emergencias de la Ciudad.

Las emergencias grandes como un terremoto, pandemia, inundación o incendio mayor requieren de una coordinación y recursos. Aunque la Ciudad es parte de una red de respuesta de emergencia regional, la Oficina de Administración de Emergencias de Portland tiene responsabilidades específicas para planear en caso de desastres y ayudar a coordinar las acciones de las oficinas de la Ciudad y los colaboradores externos cuando surjan los desastres.

Cuando se trata de satisfacer las necesidades de las personas con discapacidades durante emergencias, la Administración de Emergencias no está preparada en todas las áreas que revisamos y no cumple con la guía del Departamento de Justicia.
 

La información esencial no es recopilada o usada

Para poder planear para las necesidades de emergencia de las personas con discapacidades, los administradores de emergencias deben entender cuáles son esas necesidades. Por ejemplo, los administradores de emergencias deberían determinar cuántas personas con discapacidades podrían necesitar avisos adaptados, asistencia de evacuación o transporte durante un desastre. Excepto para los datos agregados del censo, los planificadores de Administración de Emergencias no han recopilado una información sobre los residentes de Portland con discapacidades o sus necesidades de emergencia, incluyendo una información sobre las necesidades de emergencia de los residentes de Portland de color con discapacidades.

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La Ciudad y el Condado operan juntos un registro voluntario para las personas que necesitan asistencia durante emergencias, conocido como el Registro de Necesidades Adicionales. Los participantes pueden presentar los detalles sobre sus necesidades cuando se registran para el sistema de alertas de emergencias de la Ciudad (PublicAlerts). Sin embargo, el registro muestra un panorama incompleto sobre la comunidad con discapacidades de Portland porque pocas personas se han registrado. Como resultado, los planificadores de emergencias de la Ciudad y el Condado no han usado esta información para fines de planificación.

De la manera en que funciona actualmente, el registro crea una ilusión de preparación que podría hacer más daño que bien. Los acuerdos asignan a varias oficinas de la Ciudad y el Condado Multnomah ciertas responsabilidades de registro y otorgan a la Oficina de Vida Cívica y Comunitaria de la Ciudad el liderazgo y coordinación general. Sin embargo, nadie asumió la responsabilidad del registro ni tampoco dirigió los esfuerzos para convertirlo en una herramienta efectiva y útil.

Poco se hizo para incluir a las personas con discapacidades en la planificación o ser receptivos a sus inquietudes

La planificación de emergencias requiere la participación de organizaciones de discapacidades y las personas con una variedad de necesidades. La Oficina de Administración de Emergencias regularmente no busca la opinión de la comunidad con discapacidades como parte de sus responsabilidades para desarrollar los planes de emergencia o poner a prueba su efectividad. En vez de esto, esta Oficina generalmente se apoya en unos cuantos miembros del personal de la Ciudad para obtener su opinión.

Asimismo, cuando la Administración de Emergencias ha recibido comentarios sobre las cuestiones de discapacidades, ha hecho poco para abordar las inquietudes. Por ejemplo, la Oficina ha tenido poco progreso en implementar las recomendaciones del personal del Programa de Discapacidades de la Ciudad, las partes interesadas en la comunidad o un estudio regional del 2016 sobre la planificación de emergencias para las personas con necesidades de acceso y funcionales.
 

Existen brechas sustanciales en la planificación

La Administración de Emergencias es responsable de mantener los planes de emergencia escritos que describen las obligaciones y funciones de las oficinas de la Ciudad y para coordinar la planificación de emergencias en toda la Ciudad. Nosotros evaluamos si la planificación de emergencias en las áreas siguientes anticipa y aborda las necesidades de las personas con discapacidades: comunicaciones de emergencia, evacuación y transporte, y refugios de emergencia.

Comunicaciones de emergencia
La Ciudad debería dar información a todos los residentes de Portland para que hagan decisiones razonables y tomen acciones apropiadas durante una emergencia. Es necesario trabajar más para asegurar que las comunicaciones de emergencia de la Ciudad puedan ser recibidas, entendidas y actuadas por las personas con discapacidades. Por ejemplo, encontramos evidencia de una comunicación pública inaccesible durante la pandemia del COVID- 19, barreras para registrarse en PublicAlerts, problemas con los mensajes de alertas de emergencia y guiones de alertas que no son consistentes con los planes de emergencia.

Evacuación y transporte
Los planes de emergencia deberían describir las acciones necesarias para identificar y asistir a los evacuados con varias discapacidades. Esto es porque las personas con discapacidades podrían tener necesidades únicas de acceso y funcionales cuando dejan sus hogares u obtienen un transporte de emergencia. La planificación de la Ciudad no tiene los componentes esenciales para:

• Identificar a las personas con discapacidades que necesitan una asistencia de evacuación;

• Establecer los procedimientos para asegurar que las personas con discapacidades puedan evacuar en una emergencia;

• Dirigir las peticiones de asistencia al personal de rescate cuando el sistema del 911 esté sobrecargado;

• Transportar a las personas con discapacidades junto con sus dispositivos de movilidad, equipo médico y otros apoyos;

• Asegurar que las personas con discapacidades sean transportadas a sitios accesibles y apropiados; y

• Asegurar que una asistencia y transporte accesible estén disponibles cuando el personal de rescate de primeros auxilios y TriMet estén ocupados.

Albergues de emergencia
Los planes también deberían incluir las estrategias para asegurar que los refugios de emergencia sean accesibles, tengan el equipo y suministros necesarios para apoyar a las personas con discapacidades, y provean una comunicación efectiva y accesible. La Ciudad y el Condado Multnomah han acordado que el Condado tomará el liderazgo sobre los refugios. Sin embargo, algunos de los planes de emergencia de la Ciudad no reflejan esta división de responsabilidades.

Administración de Emergencias no tiene la experiencia y capacidad sobre la Ley de Estadounidenses con Discapacidades

La Administración de Emergencias no tiene el personal calificado o la capacidad para planificar considerando las necesidades de las personas con discapacidades. La Oficina normalmente ha tenido un solo planificador para desarrollar y actualizar los planes de emergencia. El planificador no es un experto sobre la Ley de Estadounidenses con Discapacidades y con frecuencia deja sus deberes de planificación para trabajar en otros proyectos. 

Aunque los empleados de la Administración de Emergencias reportan que ellos pueden contactar al personal del Programa de Discapacidades de la Ciudad en otras oficinas si tienen preguntas, la Oficina no tiene un sistema existente para acceder a esta experiencia o la experiencia de fuentes externas como los miembros de la comunidad, otras organizaciones o consultores. Y, a diferencia de muchas oficinas de la Ciudad, la Administración de Emergencias no tiene un coordinador designado para promover el cumplimiento de la ley federal y proveer un entrenamiento sobre los temas de discapacidades.

Además, la Administración de Emergencias ha hecho poco para implementar la orientación ya disponible que aborda las necesidades de emergencia de las personas con discapacidades, tales como el Conjunto de herramientas sobre las mejores prácticas de ADA para los gobiernos locales y estatales y el estudio regional del 2016.

A pesar de conocer sus desafíos organizativos, la Administración de Emergencias no ha pedido al Consejo de la Ciudad el personal o recursos necesarios para abordar estos desafíos efectivamente en nombre de la comunidad con discapacidades.
 

Las deficiencias se extienden a las operaciones en el Centro de Coordinación de Emergencias

La ausencia de una experiencia se extiende a la administración del Centro de Coordinación de Emergencias. El Centro se activa durante las emergencias de gran escala. Este sirve como el centro operativo para las actividades de respuesta y provee asistencia a los residentes de la Ciudad afectados por la emergencia.

Antes de la pandemia del COVID-19, las políticas y procedimientos del Centro no abordaban la Ley de Estadounidenses con Discapacidades ni tampoco establecían los puestos de administración de emergencias para discapacidades. Como resultado, cuando la pandemia nos afectó en el 2020, no había ningún plan sobre cómo identificar las necesidades de las personas con discapacidades y la asignación inicial del personal no incluía a los representantes de discapacidades. Los representantes reportaron que tuvieron que presionar para ser parte del Centro y, una vez allí, batallaron para que las cuestiones de discapacidades fueran escuchadas.

El Centro evolucionó durante la pandemia: una posición de oficial de equidad fue incluida en la estructura de liderazgo del Centro, un administrador de equidad y accesibilidad se agregó para promover un acceso de idiomas y una comunicación accesible, y se estableció un proyecto temporal para la comunidad de personas con discapacidades y adultos mayores para apoyar a las comunidades de adultos mayores y con discapacidades. Sin embargo, si no se formalizan estas funciones en los procedimientos operativos, hay un riesgo de que el personal agregado no tenga una experiencia sobre la Ley de Estadounidenses con Discapacidades o que no sea incluido cuando el Centro se active para la próxima emergencia.
 

Cuestiones más generales sobre la administración de emergencias contribuyeron a la falta de preparación para emergencias de la Ciudad entre las personas con discapacidades. Estas cuestiones incluyeron los desafíos relacionados con la toma de decisiones y rendición de cuentas, planes de emergencia obsoletos y una educación pública limitada sobre la preparación para emergencias.
 

La estructura para tomar decisiones y render cuentas es deficiente

Muchos de los servicios más necesitados por las personas con discapacidades, tales como avisos de emergencia, evacuaciones y transporte, están más allá de las responsabilidades diarias normales de cualquiera de las oficinas. Estos servicios requieren la coordinación entre varias oficinas y agencias colaboradoras, pero los planes de emergencia de la Ciudad generalmente no explican cómo asegurar que esos servicios serán accesibles para las personas con discapacidades. Igualmente, los lineamientos operativos de la Administración de Emergencias no proveen una guía específica para servir a las personas con discapacidades.

La Administración de Emergencias debe asegurar que los planes y protocolos de respuesta para toda la Ciudad cumplan con la ley federal. Muchas oficinas contribuyen a la respuesta de emergencia de la Ciudad y tienen sus propios planes, lineamientos operativos y procedimientos. La Administración de Emergencias dijo que no está equipada para asegurar que la respuesta de cada oficina satisfaga las necesidades de las personas con discapacidades y que, aunque tiene una responsabilidad de coordinación, no tiene la autoridad para exigir que otras oficinas actúen.

Igualmente, la Oficina de Equidad y Derechos Humanos de la Ciudad, la cual es responsable de promover el cumplimiento de toda la Ciudad con la Ley de Estadounidenses con Discapacidades, no tiene los recursos para monitorear las preparaciones de emergencia de otras oficinas ni tampoco la autoridad para exigir que las oficinas con la ley.

Las entidades de supervisión existentes de toda la Ciudad tampoco proveen la rendición de cuentas necesaria para asegurar que la Ciudad cumpla con sus obligaciones hacia las personas con discapacidades. El Comité Directivo de Administración de Emergencias fue creado para ayudar a la Administración de Emergencias a desarrollar políticas y procedimientos para los incidentes que requieran de una coordinación entre las oficinas. Este Comité no siempre ha considerado las necesidades y políticas relevantes entre las oficinas para las personas con discapacidades. Igualmente, el Consejo de Políticas para Desastres, el cual consiste en el alcalde, auditor, un comisionado rotativo y los directores de oficinas, no ha revisado y aprobado consistentemente los planes de emergencia ni tampoco ha hecho que las oficinas tomen responsabilidad para asegurar que los planes y respuesta de emergencia satisfagan las necesidades de las personas con discapacidades.
 

Muchos planes de emergencia están obsoletos

Los planes de emergencia obsoletos ponen a las personas con discapacidades en el riesgo más alto y constituyen un problema grave para todos los residentes de Portland.

Los planes de emergencia deberían evolucionar a medida que se recibe una información nueva, cambien las prioridades, poblaciones y tecnología, y se aprendan nuevas lecciones. La Agencia Federal de Administración de Emergencias recomienda que ninguna parte de un plan tenga más de dos años sin revisarse y modificarse.

La Administración de Emergencias ha actualizado solamente el plan de comunicaciones en los dos últimos años. Aunque el COVID-19 demoró las actualizaciones en el 2020 y 2021, la mitad de los planes de emergencia ya estaban obsoletos antes de que la pandemia comenzara. Por ejemplo, el plan para terremotos no se ha actualizado desde el 2012.
 

Las obligaciones de educación no se cumplieron

El Código de la Ciudad hace responsable a la Administración de Emergencias para desarrollar e implementar los programas que eduquen al público sobre la preparación para emergencias. Las mejores prácticas señalan que los administradores de emergencias deberían establecer los programas de educación pública que enfaticen la preparación personal y que sean accesibles para las personas con discapacidades. Cuando los miembros de la comunidad reciben las herramientas necesarias que los preparan para las emergencias, puede ayudarse a desarrollar la resiliencia y reducir los efectos adversos de los desastres.

En una auditoría de la Administración de Emergencias en el 2010, encontramos que la coordinación de la Ciudad de las actividades de promoción y educación tenía problemas. “Los esfuerzos de educación pública están desarticulados y no tienen un mensaje consistente...”. La conclusión sigue siendo aplicable hoy cuando se evalúa la promoción entre las personas con discapacidades.

La Administración de Emergencias desempeña una promoción de preparación limitada y no tiene programas específicamente destinados para las personas con discapacidades.

Otras dos oficinas (la Oficina de Vida Cívica y Comunitaria y la Oficina de Equidad y Derechos Humanos) realizan actividades de promoción y participación entre los residentes de Portland con discapacidades. Sin embargo, la Administración de Emergencias no ha trabajado con estas oficinas para establecer las expectativas y responsabilidades para la educación y promoción sobre la preparación para emergencias entre las personas con discapacidades.
 

Sin planes específicos y actualizados y estrategias coordinadas y definidas, la Ciudad no está preparada para responder rápida y efectivamente a las necesidades de las personas con discapacidades durante emergencias. Además, las acciones de la Administración de Emergencias para educar y preparar a las personas con discapacidades durante emergencias han sido deficientes. Esta falta de preparación pone en riesgo la vida de las personas con discapacidades.

Las emergencias recientes (pandemia del COVID-19, olas de calor, incendios forestales y tormentas de invierno) han destacado la necesidad de mejorar la planificación y preparación para emergencias destinadas a este segmento de la comunidad.

También hay un riesgo de demandas legales o de una revisión de cumplimiento del Departamento de Justicia de los Estados Unidos que podría reclamar que las deficiencias en la planificación para emergencias de la Ciudad destinada a las personas con discapacidades violan la Ley de Estadounidenses con Discapacidades. Las ciudades de todo el país como Denver, Los Ángeles y Nueva York, han sido demandadas por no considerar las necesidades únicas de las personas con discapacidades en sus programas de administración de emergencias. Además, el Departamento de Justicia ha entrado en más de 220 acuerdos de conciliación con los gobiernos locales y estatales por violaciones a la Ley, muchos de los cuales han involucrado servicios de administración de emergencias.

El propósito de la Oficina de Administración de Emergencias de Portland es centralizar el liderazgo y la coordinación de la administración de emergencias. Para asegurar que los programas y servicios de administración de emergencias de la Ciudad cumplan con la Ley de Estadounidenses con Discapacidades, nosotros recomendamos que la Administración de Emergencias:

1. Dirija el trabajo con otras oficinas y agencias colaboradoras para reevaluar el Registro de Necesidades Adicionales y determinar si el registro debería suspenderse. Si la Ciudad y el Condado deciden que siga funcionando, la Administración de Emergencias debería asegurar que el registro actualizado desempeñe sus propósitos declarados y cumpla con la guía del Departamento de Emergencias, incluyendo el Conjunto de herramientas sobre las mejores prácticas de ADA para los gobiernos locales y estatales.

2. Desarrollar un plan con las medidas de desempeño y metas intermedias para lograr cumplir con la Ley de Estadounidenses con Discapacidades en la administración de emergencias.
   
   • El plan debería incluir las estrategias y plazos específicos para implementar el Conjunto de herramientas sobre las mejores prácticas de ADA para los gobiernos locales y estatales y las recomendaciones del estudio del 2016 llamado Discapacidades, acceso y planificación inclusiva de necesidades funcionales: Resumen de conclusiones para la Ciudad de Portland y los Condados de Clackamas, Washington, Multnomah y Clark (2016).
   
   Las estrategias para reunir información sobre los residentes de Portland con discapacidades deberían incluir la recopilación de datos desagregados, incluyendo en base a la raza para identificar las necesidades de las personas de color con discapacidades.
   
   • La Administración de Emergencias debería asegurar que el trabajo sea desempeñado por un personal calificado con experiencia en la Ley de Estadounidenses con Discapacidades.
   
   • La Administración de Emergencias debería usar el plan para informar las decisiones sobre planificación estratégica, presupuesto y contratación de personal, así como también reportar su progreso al Comité Directivo de Administración de Emergencias, Consejo de Políticas para Desastres y Consejo de la Ciudad.

3. Contratar o designar al personal de la Administración de Emergencias para cultivar su experiencia y el cumplimiento con la Ley de Estadounidenses con Discapacidades, así como también asegurar que dicho personal tenga la autoridad y los recursos necesarios para desempeñar sus obligaciones.

4. Asegurar que el personal de la Administración de Emergencias entienda cómo cumplir con los lineamientos indicados en el Conjunto de herramientas sobre las mejores prácticas de ADA para los gobiernos locales y estatales.

5. Formalizar la inclusión de un asesor de discapacidades en la estructura de comando y los procedimientos operativos del Centro de Coordinación de Emergencias. El asesor de discapacidades debería tener una experiencia sobre la Ley de Estadounidenses con Discapacidades y la administración de emergencias, así como también la autoridad necesaria para abordar las inquietudes sobre discapacidades.

6. Usar la autoridad del Consejo de Políticas para Desastres y el Comité Directivo de Administración de Emergencias para asegurar que la planificación y respuesta de la Administración de Emergencias para toda la ciudad cumpla con la Ley de Estadounidenses con Discapacidades. En coordinación con el Consejo de la Ciudad, formalizar la función del asesor de discapacidades para ambas entidades de supervisión.

7. Tomar la responsabilidad de coordinar la promoción y preparación para emergencias entre las personas con discapacidades en nombre de la Ciudad, y desarrollar una estrategia que incluya las metas de corto y largo plazo para la promoción y educación de preparación para emergencias entre las personas con discapacidades.

Nosotros realizamos esta auditoría para determinar si la preparación y respuesta para emergencias de la Ciudad anticipa y aborda las necesidades de las personas con discapacidades. Nosotros nos enfocamos para determinar si:

• La Ciudad tiene la estructura existente para proveer una supervisión y rendición de cuentas sobre la administración de emergencias y el cumplimiento de la Ley de Estadounidenses con Discapacidades;

• Las necesidades de las personas con discapacidades están integradas a la preparación y respuesta para emergencias de la Ciudad; y

• La Administración de Emergencias educa y prepara a las personas con discapacidades para una emergencia.

Aunque las responsabilidades de la administración de emergencias abarcan diferentes oficinas de la Ciudad, niveles de gobierno y agencias regionales, el alcance de la auditoría se enfocó en la Oficina de Administración de Emergencias de Portland y en cómo esta planifica y coordina la administración de emergencias dentro de la Ciudad.

Para lograr este objetivo de la auditoría, nosotros:

• Revisamos los planes de emergencia y políticas operativas para toda la Ciudad;

• Entrevistamos al personal del Programa de Discapacidades en la Oficina de Vida Cívica y Comunitaria, Oficina de Equidad y Derechos Humanos y otras oficinas;

• Revisamos el Código y las normas administrativas de la Ciudad sobre la administración de emergencias y el cumplimiento con la Ley de Estadounidenses con Discapacidades;

• Revisamos los lineamientos para la administración de emergencias y las mejores prácticas provistos por el Departamento de Justicia de los Estados Unidos, Agencia Federal para la Administración de Emergencias y otras agencias federales y no gubernamentales;

• Revisamos las auditorías y estudios sobre la administración de emergencias de otras jurisdicciones;

• Adquirimos un entendimiento sobre la Ley de Estadounidenses con Discapacidades y los lineamientos federales relacionados, y también revisamos las decisiones de la corte y los acuerdos de conciliación del Departamento de Justicia de los Estado Unidos en otras jurisdicciones;

• Revisamos la estructura organizativa de la preparación para emergencias de toda la región y entrevistamos al personal de agencias sin fines de lucro, el Condado Multnomah, el Estado de Oregón, la Organización Regional de Preparación para Desastres, y la Universidad de Salud y Ciencias de Oregón; y

• Entrevistamos a las partes interesadas en la administración de emergencias y la comunidad con discapacidades.

La oficina de Servicios de Auditoría responde directamente al Auditor de la Ciudad electo, quien bajo los Estatutos de la Ciudad realiza las auditorías de desempeño de acuerdo con los estándares de auditoría del gobierno generalmente aceptados. Estos estándares requieren que los auditores sean independientes de la organización auditada y que eviten una relación real o percibida que podría afectar el trabajo de auditoría. El Auditor de la Ciudad por Código sirve en el Consejo de Políticas para Desastres de la Ciudad. No creemos que la membresía del Auditor de la Ciudad en el Consejo de Políticas para Desastres constituya un impedimento organizativo porque el Auditor de la Ciudad no ha tenido la responsabilidad directa de implementar el programa de administración de emergencias durante su mandato.

Realizamos esta auditoría de desempeño de acuerdo con los estándares de auditoría del gobierno generalmente aceptados. Estos estándares requieren que nosotros planeemos y realicemos la auditoría para obtener la evidencia suficiente y apropiada que provea una base razonable para nuestros resultados y conclusiones basados en nuestros objetivos de auditoría. Creemos que la evidencia obtenida provee una base razonable para nuestros resultados y conclusiones basados en nuestros objetivos de auditoría.